О принципах современной политики регионального развития

Важность и острота проблем развития регионов Украины в последние годы привлекают все большее внимание как политиков, так и исследователей и аналитиков к поиску путей их решения.

Вовлечение в экономический оборот не задействованных ранее ресурсов, доступных на региональном уровне, повышение их капитализации имеют значительный потенциал для существенного ускорения экономического роста. Вместе с тем трагическое развитие событий в Донецкой и Луганской областях наглядно продемонстрировало, к чему может привести длительное игнорирование регионально-специфической проблематики, что делает деформированные региональные сообщества легкой добычей для мощных внешних сил, заинтересованных в разогреве центробежных тенденций в Украине. Поэтому важность регионального развития и необходимость проведения адекватной государственной политики очевидны и неоспоримы. Тем более что новые вызовы постоянно открывают новые измерения, в которых должна применяться такая политика.

Изменяются условия, в которых развиваются регионы: модифицируется характер экономических процессов, проявляются геополитические и геоэкономические влияния, последствия военных действий и оккупации части территорий.

Меняется сам регион как объект государственной политики. Рост мобильности ресурсов, капиталов, товаров и услуг ослабил весомость факторов географического расположения и территориальной приближенности. Такие традиционные экономико-географические факторы конкурентоспособности регионов, как наличие природных, трудовых и энергетических ресурсов, качество накопленного материального капитала и прочие, теряют значимость для пространственного развития. Усиление способности региональных сообществ эффективно решать значительную часть проблем территориального развития повышает инклюзивность локальных экономик (вовлеченность в формирование и получение результата всех членов сообщества и чувство ответственности за этот результат). В свою очередь, это усиливает сплоченность сообщества и формирует консолидированные интересы территорий. Возникает общественный запрос на установление прозрачной связи между результатами экономического развития государства и региона и конкретными изменениями в качестве жизни людей и громады в целом.

К сожалению, как это обычно происходит в нашей новейшей истории, расширение вызовов пока не получило надлежащего ответа в сфере государственного управления. После попыток жесткого централизованного управления региональным развитием периода "злочинної влади" сейчас проявились другие крайности - сведение региональной политики к реформе децентрализации. Что и не удивительно, ведь последняя пользуется мощной поддержкой со стороны международного сообщества, а достигнутые с помощью этой поддержки или собственными усилиями громад истории успеха являются яркими и весьма предметными. Однако децентрализация никоим образом не панацея. Системность встающих перед регионами проблем развития нуждается в интегральных усилиях общенационального и макрорегионального уровней, что требует перезагрузки соответствующей государственной политики.

В первую очередь, нужно определиться с терминами. От понятия "региональная политика" периода централизма, где приоритеты для регионов определялись, а ресурсы распределялись из центра, нужно перейти к понятию "политика регионального развития". Оно описывает политику создания условий для развития регионов с соответствующим расширением круга акторов этого процесса, объектов и субъектов его реализации.

Современная государственная политика регионального развития должна строиться на трех основных принципах.

Принцип первый: системность

Децентрализацию нужно рассматривать как необходимую и крайне важную, но всего лишь как одну из составляющих госполитики регионального развития. Даже самая успешная объединенная территориальная громада, развиваясь как вещь в себе, оказывается в институциональной ловушке, достигая объективных пределов своего развития, которые диктуются ограниченностью ресурсных возможностей, организационных способностей, в конце концов, особенностями местной ментальности. Это не говоря уж об обычных ОТГ, для которых расширение компетенций, сфер ответственности и даже ресурсного обеспечения нередко происходит быстрее, чем рост их профессиональных организационных способностей. Ударными темпами достигая количественных ориентиров процессов децентрализации, мы взамен рискуем усугубить проблему дезинтегрированности экономического и социального пространства и связывания потенциальных ресурсов развития недостаточной эффективностью локальных процессов их реализации. Между тем многие задачи, связанные с необходимыми изменениями в территориальной структуре национальной экономики, априори неподъемны для любой отдельной местной громады.

Надлежащее раскрытие потенциала территориального развития возможно только при сочетании расширения полномочий громад с четким определением места каждой ОТГ в системе экономических взаимоотношений в регионе, а развития региона - в национальном общественном и экономическом развитии. Неотъемлемая задача государственной политики регионального развития, свидетельство того, что ее никоим образом нельзя отождествлять только с политикой децентрализации, - конвертация задач модернизации страны в конкретные модернизационные задачи развития регионов, предусмотренные соответствующими региональными стратегиями, а интегрированность с этими стратегиями - залог успешности стратегирования развития объединенных громад. Кстати, именно достижение межрегиональной (межтерриториальной) синергии - одна из основ "смарт"-подходов, присущих современной европейской модели политики регионального развития.

Системное согласованное стратегирование развития территорий дает существенный положительный эффект в оптимизации использования как ресурсов местных бюджетов, так и средств государственного бюджета, направляемых на цели регионального развития (по нашим подсчетам, в госбюджете 2018 г. последние составили 15,9 млрд грн, что в семь раз больше, чем в
2013-м). Стратегическая определенность и преодоление географической ограниченности планирования развития территорий способствуют усилению их инвестиционной привлекательности, причем происходит экстраполяция привлекательности более продвинутых территорий на сопредельные. Существенно, что вертикальная (громада-государство-регион) и горизонтальная (громада-громада и регион-регион) интегрированность стратегирования способствует построению современной региональной идентичности, которая в условиях мощных миграционных движений последних лет подвергается экстремальным испытаниям.

Системный подход к государственной политике регионального развития позволяет применять дифференцированную политику, учитывающую специфические характеристики, нужды и риски макрорегионов, ставя соответствующие цели и применяя адекватные инструменты. В частности, сейчас следует выделить три макрорегиона, нуждающиеся в специфической интегральной политике.

Восток Украины (прежде всего Донецкая и Луганская области). В этом макрорегионе вследствие утраты контроля над значительной частью территории произошло резкое изменение ресурсной обеспеченности и ресурсных потоков, что обострило хроническую проблему структурной инертности этого старопромышленного региона. Среди приоритетов - адаптация экономики данного макрорегиона к существующему распределению продуктивных сил, структурная реабилитация и преодоление кризиса старопромышленности с использованием успешных европейских практик, подготовка к гармоничной реинтеграции временно оккупированных территорий и их населения в общеукраинское социально-экономическое, общественно-политическое и правовое пространство.

Юг Украины. Вследствие аннексии Крыма и войны на Востоке ряд регионов Юга потерял транзитный потенциал и превратился в "новое пограничье" с признаками тупиковой периферийности. Это усиливает риски консервации их традиционной проблемы слабой секторальной диверсифицированности, что содержит риск перехода в будущем к кризису старопромышленности. Переориентация и рост туристических потоков после потери Крыма дает шанс диверсификации региональных экономик, но без соответствующего регулирования существует риск втягивания в испробованный уже в Крыму сконцентрированный на побережьях "шалманный" тип рекреационности с соответствующими угрозами для устойчивого развития регионов в целом. Переосмысление видения развития Юга Украины требует стратегирования развития приморских регионов, ориентированного на интегральное эффективное использование природных (в том числе морских) ресурсов, географического положения, существующего человеческого потенциала, расширения горизонтального взаимодействия между регионами и громадами в этой сфере.

Запад Украины сильнее всех ощутил мощное влияние притяжения европейских экономик, ведущего к вымыванию природных и человеческих ресурсов регионов. И вместе с тем именно этот макрорегион имеет на первых этапах наибольший потенциал европейского сотрудничества, может выступать в роли своеобразного портала для реализации положительного эффекта евроинтеграции в масштабах всей Украины. Это потребует переведения на программные принципы и предоставления приоритетности развитию трансграничного и еврорегионального сотрудничества на уровне регионов и громад.

Принцип второй: комплементарность

Европейский опыт показал важность сопровождения политики регионального развития комплементарными (сопутствующими) реформами в других сферах госполитики, способствующими оптимизации раскрытия регионального потенциала и управления на региональном и местном уровнях. В условиях Украины к таким реформам следует отнести:

- дерегуляцию и содействие развитию малого предпринимательства;

- земельную реформу (внедрение рынка сельхозземель и предоставление громадам прав распоряжаться землями вне границ населенных пунктов);

- либерализацию рынка труда с усилением территориальной и профессиональной мобильности рабочей силы, согласованием с перспективами рынка системы высшего и специального образования;

- становление эффективного рынка жилья, в том числе арендного и социального жилья;

- обеспечение полноты, качества и снижения затрат на получение административных услуг путем внедрения электронного управления.

Продолжительной является перспектива собственно реформы децентрализации, которая с завершением процесса создания ОТГ должна только набрать обороты, ориентируясь на цели построения институционально и финансово состоятельных объединенных громад.

Конечная цель комплементарных реформ - построение на региональном уровне экономико-правовой среды, дружественной к развитию, то есть активно поощряющей предпринимательскую деятельность, приток в регион инвестиций, реализацию человеческого капитала региона. Как признаки дружественности к развитию региональной экономики следует рассматривать:

- диверсифицированность: достижение максимально возможной мультиотраслевой экономики региона, способной гибко задействовать широкий спектр доступных ресурсов, укрепляя инклюзивность развития;

- приоритетность развития секторов, генерирующих сетевые связи (такими секторами являются отрасли "Индустрии 4.0"), которые в том числе обеспечивают интеграцию современных информационных технологий в традиционные сферы производства и инфраструктуры;

- устойчивость развития: предотвращение истощения ресурсов региона, оптимальное сочетание свойств конкурентоспособности экономики, экономного отношения к окружающей среде и инклюзивности экономического роста;

- достижение положительного тренда повышения качества человеческого капитала: производительности, уровня квалификации, возрастной структуры и т.п. Сейчас доказана прямая связь этого показателя с инвестиционной привлекательностью региона;

- предотвращение рисков анклавизации экономики региона (территории) и открытость последней к кооперационному взаимодействию как на межрегиональном, так и на глобальном уровнях.

Принцип третий: институциональная обеспеченность

Нормативно-правовая урегулированность регионального (местного) развития, особенно при наличии ярких и амбициозных стратегий развития, создает иллюзию решенности проблемы. На самом деле для успешности политики развития ее нужно обеспечить соответствующим институциональным инструментарием: ответственными управленческими структурами (бюрократическими в положительном значении этого слова), устоявшимися практиками правоприменения и управления, самоорганизацией громад, надлежащей самоидентификацией их членов и т.п.

Масштабность задач регионального (территориального) развития делает априори невозможным их выполнение только за счет централизованного финансирования. Поэтому критерий эффективности управления региональными громадами смещается с эффективного администрирования бюджетных средств к способности мобилизации местных ресурсов и достижению "дружественности" региона к развитию и инновациям, а также к освоению инструментария такой мобилизации: средств местного налогообложения, муниципально-частного партнерства, инфраструктурных инвестиций громады, информационной и правовой поддержки и т.п. Оптимально подкрепить эффективное управление снизу - путем распространения социальной ответственности бизнеса и эволюции этой ответственности от благотворительности до инвестиций в местное развитие. Партнерство власти, бизнеса, общества базируется на надлежащем развитии социального капитала, обеспечивающем интегрированность общества. Следовательно, способность строить социальный капитал региона на основе развития сетевых взаимосвязей может быть расценена как один из определяющих критериев эффективности политики регионального развития и, в первую очередь, такой ее составляющей, как политика децентрализации.

Согласование централизованного бюджетного финансирования регионального развития с ориентирами децентрализации требует минимизации вмешательства государства в выбор приоритетов инвестирования, в частности, отказа от так называемой депутатской субвенции на развитие отдельных территорий, сосредоточения бюджетных средств в Государственном фонде регионального развития, имеющем прозрачные определенные правила конкурсного финансирования, а также переформатирования самого Госфонда регионального развития в обособленный финансовый институт с сетью региональных отделений, который вместе с бюджетными средствами сможет привлекать ресурсы на децентрализованных началах. В случае синхронизации Фонда с основными приоритетами деятельности Европейского фонда регионального развития создается фундамент для администрирования им средств международной финансовой помощи на цели регионального и местного развития.

Инклюзивность и легитимность для громад госполитики регионального развития достижимы путем создания соответствующих совещательных структур, обеспечивающих действенную двустороннюю связь между центром и регионами. Среди таких институтов ведущим должен был бы стать ныне существующий Совет регионального развития при президенте Украины, но со значительно более высокой действенностью и реальным и оперативным обсуждением проблематики регионального развития и межрегионального сотрудничества. Важна также консолидация деятельности общественных ассоциаций, представляющих интересы региональных сообществ (сейчас существует ряд вертикальных ассоциаций общеукраинского уровня и не интегрированных между собой ассоциаций уровней регионов). Имплементация современных принципов государственной политики регионального развития должна быть предусмотрена новой версией Государственной стратегии регионального развития и происходить при максимальном использовании полномочий профильного вице-премьер-министра и соответствующей межведомственной комиссии Минрегиона.

Инклюзивность территориального развития достигается институтами общественной и деловой коммуникации на локальном уровне. Это местные советы регионального развития и региональные агентства развития, партисипативные институты общественного влияния на пространственное и региональное стратегирование, институты общественного контроля, в частности, общественные советы при органах местной власти и самоуправления, ведущих бюджетных учреждениях громады и т.п. В становлении такой сетевой коммуникации значительная роль отводится распространению коммуникационных технологий как одной из составляющих "Индустрии 4.0". Современные информационные технологии способны обеспечивать мониторинг и транспарентность текущего положения на локальном, региональном и общенациональном уровнях (в т.ч. на основе обработки Big Data), обеспечивать оперативность принятия и выполнения решений, качество и доступность админуслуг на основе электронного управления и т.п.

Можно без преувеличения утверждать, что Украина вошла в принципиально новый этап своего развития, которому будут присущи значимость и приоритетность процессов регионального и местного развития. И уже от применения адекватных принципов государственной политики будет зависеть, станет ли этот этап основой для становления современной динамичной конкурентоспособной экономики и реинтеграции Украины как европейской нации или же продолжением печального тренда институциональной деградации страны и размывания национальной экономики океаном глобализации.